Por Ricardo Montero y Gustavo Yamada 1

SUBTÍTULOS

1. Introducción
2. Revisión bibliográfica
3. Marco conceptual
4. Metodología y bases de datos empleadas
5. Estadísticas básicas de raza, corrupción y acceso a servicios públicos
6. Análisis estadístico
7. Conclusiones
8. Pie de página
9. Referencias
10. Anexos

1. INTRODUCCIÓN

Uno de los objetivos del Estado es tratar de garantizar el bienestar de toda su población, al margen de la raza a la cual pertenezcan. Como consecuencia, se esperaría que en los servicios prestados por el Estado no se encuentren diferencias entre los individuos basadas en sus características raciales. Sin embargo, la realidad está llena de anécdotas de tratos diferenciados, incluso dentro de las instituciones del Estado. A pesar de ello, son escasas las investigaciones que tratan de cuantificar este fenómeno discriminatorio dentro de dichas instituciones.

Este estudio analiza la extensión de la discriminación dentro de las instituciones del Estado. Para ello se utiliza la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) en la búsqueda de evidencias de discriminación racial en tres niveles: (i) acceso a servicios públicos, (ii) montos de coima exigidos a los hogares y (iii) tasa de conclusión exitosa de los trámites.

Las hipótesis con las que se trabaja son las siguientes:

1. Los hogares con características indígenas se encuentran en desventaja con respecto al resto de hogares en el acceso a servicios públicos2. Sin embargo, este problema se debe fundamentalmente al bajo nivel educativo y a la reducida capacidad de gasto de las familias indígenas.

2. Dentro de cada institución, los funcionarios públicos realizan un trato diferenciado en perjuicio de los ciudadanos indígenas, lo que se traducirá en pagos por coimas relativamente más altos y en tasas de conclusión más bajas. Estos problemas ponen en desventaja a los hogares indígenas incluso frente a otros hogares con los mismos niveles de gasto y educación, lo que lo convierte en un verdadero problema de discriminación.

Este capítulo se desarrolla de la siguiente manera: la siguiente sección resume la literatura más importante sobre la burocracia y corrupción en los servicios públicos, así como sobre la discriminación dentro de estos servicios. La sección 3 resume el marco conceptual que guía el análisis empírico de la investigación. La sección 4 detalla las bases de datos utilizadas así como la estrategia econométrica para identificar los posibles efectos discriminatorios. La sección 5 presenta una descripción estadística de los niveles de acceso, corrupción y burocracia entre las distintas categorías étnicas identificadas. La sección 6 presenta los resultados de los modelos estadísticos que permiten contrastar las hipótesis planteadas. Finalmente, la sección 7 resume las conclusiones más importantes, y plantea algunas recomendaciones de política.

2. REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA

En las últimas décadas, se ha desarrollado una importante literatura sobre los efectos de la corrupción en la economía. Como mencionan Gatti, Paternostro y Riglioni (2003), si bien existe un grupo de investigadores que sostiene que cierto nivel de corrupción es deseable, pues ayuda a reducir las rigideces impuestas por el Estado, lo cual es coherente con el enfoque neoclásico de la microeconomía (véase Leff 1964 y Huntington 1968), la gran mayoría de autores encuentra efectos negativos de la corrupción sobre diversos aspectos de la macroeconomía.

Por ejemplo, diversos estudios muestran que la corrupción reduce el crecimiento del PBI per cápita (Leite y Weideman 1999, Tanzi y Davoodi 2000, y Abed y Davoodi 2000), puesto que sociedades con altos niveles de corrupción destinan una fracción importante de sus factores de producción a la obtención y perpetuación de rentas, en vez de la generación de riqueza.

Mauro (1995) encuentra un efecto negativo de la corrupción sobre el nivel de inversión y el crecimiento económico de un país. En estas líneas, Anoruo y Braha (2005) realizan un estudio de panel largo con series históricas para 18 países de África, en el que encuentran que la corrupción reduce el crecimiento económico a través de dos rutas: (i) directamente, al reducir la productividad de la economía; y (ii) indirectamente, al reducir los flujos de inversión.

Asimismo, altos índices de corrupción han sido asociados con mayores niveles de desigualdad económica del país (Gupta, Davoodi y Alonso-Terme 1998), con aumentos en la tasa de mortalidad infantil, incrementos en la tasa de deserción escolar en primaria (Gupta, Davoodi y Tiongson 2000) y con reducciones en el nivel de desarrollo humano (Akay 2006). Incluso, Gorodnichenko y Sabirianova (2006) utilizan la relación entre las brechas de ingresos y las brechas de gasto entre empleados públicos y privados para sostener que existe una parte importante del ingreso de los trabajadores del sector público que se encuentra relacionado con pagos indebidos. Los autores encuentran que estos costos alcanzan entre 0,9 y 1,2% del PBI de Ucrania en el 2003.

De hecho, Rose-Ackerman (1975 y 1978) advierte que las condiciones necesarias para que la corrupción mejore la eficiencia en la economía son poco realistas. Sin embargo, como mencionan Gatti et al. (2003), la mayoría de estudios al respecto se han hecho utilizando datos agregados por países en muestras de corte transversal o panel, con muy poca información acerca de la manera en que la corrupción afecta a diferentes grupos dentro de una nación. Afortunadamente, un nuevo grupo de investigaciones han aprovechado el desarrollo de información a nivel de hogares y firmas en distintos países en desarrollo, para tratar de analizar con más detalle la dinámica de la corrupción.

El trabajo de Bertrand et al. (2008) es particularmente ilustrativo. Los autores hacen un seguimiento del proceso de obtención de licencias de conducir en Nueva Delhi, y encuentran que el 60% de los entrevistados que obtuvo el brevete no realizó el examen obligatorio, pagando en promedio 2,5 veces el costo legal para obtenerlo. Además, se reveló que el 54% de los beneficiados no estuvo calificado para conducir, según una prueba independiente realizada luego de obtener la licencia. Este es un claro ejemplo de lo dañina que puede ser la proliferación de coimas, pues permite el ingreso a la vía pública a un grupo de conductores que no está preparado, generando un riesgo para la sociedad en su conjunto.

La investigación de Gatti et al. (2003) utiliza información a nivel de individuos para un grupo de 35 países, centrando su estudio en encontrar los determinantes de la actitud de la población frente a la corrupción. Los autores estudian la respuesta de los encuestados cuando se les pregunta cuán justificable es que alguien acepte sobornos en el cumplimiento de sus obligaciones en una escala del 1 (nunca es justificable) al 10 (siempre es justificable).

El estudio encuentra que las mujeres, los más pobres, los empleados y la población mayor se encuentran menos propensos a tolerar la corrupción. Además, se utiliza el promedio de tolerancia de la región dentro de cada país como indicador del nivel de aceptación de la sociedad sobre la corrupción, y se mide cómo este efecto influye sobre la tolerancia individual frente a la corrupción. Para eliminar los efectos institucionales propios de cada región, se aprovecha la estructura panel de la encuesta para incluir efectos específicos por región.

Los resultados mostraron que la aceptación general de la corrupción influye de manera importante sobre la aversión individual frente a este problema. Como conclusión, los autores sugieren que medidas individuales que intenten combatir la corrupción serán poco efectivas y que se debería privilegiar una política de “gran empuje” (big push) para cambiar la tolerancia a este fenómeno de manera grupal.

Otro grupo importante de investigaciones sobre corrupción ha sido desarrollado por Hunt (2004) y Hunt y Laszlo (2005 y 2007). Hunt (2004) resalta la importancia de las redes de confianza como mecanismo sustituto de la corrupción. La autora sostiene que en aquellos grupos sociales en los que la confianza es alta, la probabilidad de ocurrencia de sobornos es más baja. Para comprobar sus hipótesis, la investigación utiliza información de la Encuesta Internacional de Víctimas del Crimen (ICVS, por sus siglas en inglés). Esta encuesta recoge información de personas en más de 30 países alrededor del año 2000. El estudio encuentra que los efectos de grupos sociales que reducen la probabilidad de pagar un soborno se dan en pueblos pequeños, entre individuos con muchos años viviendo en la localidad, y entre individuos que pertenecen a un grupo etario mayoritario.

En otro estudio, Hunt y Laszlo (2007)3 presentan un modelo para la interacción entre el funcionario público y los clientes, en el que se muestra que los funcionarios vulnerables a prácticas corruptas tienen importantes incentivos para aumentar los costos administrativos en términos de procedimientos burocráticos para los posibles clientes de los servicios provistos por el Estado. De esta manera, los retornos a la corrupción crecen a costa de reducir la eficiencia económica, ya que se obliga a los usuarios a gastar más tiempo (si deciden proceder normalmente con el trámite) o dinero (si deciden pagar una coima para evitar el trámite).

Para comprobar las hipótesis de su modelo, las autoras utilizan encuestas de hogares del Perú y Uganda que incluyen información sobre pagos de sobornos a funcionarios públicos. Se utiliza un modelo en dos etapas en el que primero se estima la probabilidad de usar los servicios de un funcionario público (para toda la muestra) y luego se estima la probabilidad de pagar sobornos o coimas (para aquellos hogares que llegaron a utilizar los servicios de los funcionarios públicos).

Para controlar por el nivel de escrúpulos de las personas y evitar posibles problemas de endogeneidad (pues niveles bajos de escrúpulos podrían determinar mayores niveles de ingresos a través de prácticas deshonestas), se utilizan variables como la preferencia por la democracia y su posición política (extrema izquierda, izquierda, centro, derecha o extrema derecha), entre otras. Se incluyeron regresiones también sobre los montos pagados en sobornos y la probabilidad de terminar los trámites empezados.

Sus resultados muestran que un incremento de 100% en el nivel de consumo del hogar incrementa la probabilidad de acceder a servicios públicos en 1,7 puntos porcentuales (para un nivel de acceso promedio de 12,1%). Adicionalmente, se encuentra que un incremento de 100% en el gasto familiar en el Perú aumentaría la proporción de pagos de coimas en 0,5 puntos porcentuales (sobre una base de 2,3%). Sin embargo, los autores encuentran que entre 61% y 87% de este efecto es causado por un mayor uso del servicio por parte de la población de mayores ingresos, así como por una composición de servicios más corruptos entre los ricos.

Por otro lado, los autores encuentran que el pago de sobornos termina actuando de manera regresiva al representar un porcentaje del gasto mayor para la población de menos recursos. Adicionalmente, se encuentra que aquellos que ofrecieron coimas de manera voluntaria terminan pagando menos que aquellos que fueron requeridos de la misma por el funcionario.

Finalmente, el estudio revela que aquellos que se niegan a pagar una coima sufren una probabilidad significativamente menor de terminar su trámite, comparados con aquellos que sí llegaron a pagar, mientras que este último grupo se encuentra también penalizado frente al grupo que se encontró con un funcionario público escrupuloso que no le llegó a pedir el pago de una coima.

Por otro lado, Kaufmann, Montoriol-Garriga y Recanatini (2008) señalan que el acceso efectivo de los individuos a los servicios públicos sería consecuencia de una combinación de características de los individuos y de características del propio sistema público. Estos autores utilizan dos grupos de encuestas realizadas en el Perú: un primer grupo realizado a hogares y un segundo grupo realizado a servidores públicos.

Con las encuestas realizadas a hogares, los autores analizan los determinantes de una variable dicotómica que denota a aquellos hogares que necesitaban hacer uso de un servicio público (de una lista de 13 instituciones públicas) pero que no lo llegaron a utilizar. Los resultados de esta investigación indican que así como un mayor nivel de ingresos o educación de los miembros del hogar facilita el acceso a los servicios, mayores trabas burocráticas o costos en corrupción y el desprestigio de la institución pueden reducirlo.

Por otro lado, Olken y Barron (2009) demuestran que la manera en que se organiza el sistema de atención al público afecta el comportamiento de los agentes frente a la corrupción, así como los montos que finalmente son pagados a manera de soborno en Indonesia. El estudio encuentra que provisiones descentralizadas, donde cada etapa de interacción tiene cierto poder monopólico, aumentan el costo de la corrupción para el usuario, en comparación con sistemas en que el servicio (y, por lo tanto, el pago del soborno) se encuentra centralizado. Los autores encuentran además que los oficiales corruptos utilizan métodos complejos de tarificación para los sobornos, incluyendo discriminación de tercer grado, así como tarificación en dos partes.

En línea con estos hallazgos, resulta importante analizar la estructura de provisión de los servicios públicos, así como su impacto sobre la calidad y equidad en la provisión de los mismos. Desde los aportes de Weber (1947), en los que se describe un sistema burocrático ideal en el que los procedimientos se encuentran claramente establecidos, el sistema burocrático ha sido ampliamente utilizado en organizaciones de gran tamaño, especialmente los organismos públicos, para poder atender a una gran cantidad de personas de manera uniforme.

Sin embargo, Williamson (1981) analiza el rol de los costos de transacción en la economía, en un contexto en el cual los contratos completos son imposibles de realizar. En este estudio, se pone atención a la carga que ejercen los costos de transacción en la eficiencia interna de la empresa y se señala que en un sistema competitivo, las firmas ejercerán esfuerzos para reducir estos costos, y quedarán en la economía solo aquellas que lleguen a reducirlo lo más posible, aunque en el sistema público esto no se puede garantizar, ya que muchas veces estas empresas siguen objetivos distintos a los de eficiencia.

Más adelante, Williamson (1999) analiza las burocracias públicas desde el punto de vista de los costos de transacción. En este estudio, el autor encuentra que para cierto tipo de actividades públicas (como la seguridad nacional) el sistema burocrático puede ser una alternativa eficiente, pero que este resultado no se valida para otro tipo de actividades como las redistributivas o de infraestructura.

En esta línea, diversos autores han estudiado de manera teórica los problemas que surgen dentro de las burocracias públicas. En particular, Lipsky (1980) sostiene que el sistema burocrático empodera a los empleados estatales que tratan con el público con la capacidad de realizar política pública, ya que delega en ellos cierta libertad en la toma de decisiones.

En este sentido, se pueden generar diferencias en la atención y llegada de los servicios públicos, no por las necesidades de los clientes, sino por las preferencias de los empleados públicos. De manera más concreta, Lipsky sostiene que los servidores públicos llegan a generar estereotipos sobre los individuos que atienden y determinan quiénes “merecen” recibir el servicio con base en estos estereotipos.

Los estudios adicionales que tratan de medir el nivel de discriminación étnica en la interacción entre el Estado y los ciudadanos son sorprendentemente escasos. La discusión suele centrarse en las prácticas discriminatorias entre empleadores (públicos o privados) y contratados. Incluso el análisis de las políticas de acción afirmativa (véase, por ejemplo, Anderson 2004) se centran en las políticas relacionadas con el empleo y los servicios de salud y educación, ignorando el resto de instancias donde surgen posibles casos de discriminación por parte del Estado.

3. MARCO CONCEPTUAL

Es posible partir del supuesto de que los hogares obtienen cierto nivel de utilidad o satisfacción al utilizar los servicios públicos. Sin embargo, para acceder a estos servicios es necesario enfrentar ciertos costos. Ejemplos típicos de estos costos pueden ser el transporte, las tarifas de uso del servicio, el costo de oportunidad en términos del tiempo, etc. Características propias del individuo pueden hacer más fácil o más difícil enfrentar estos costos. Por ejemplo, una persona mejor educada puede informarse mejor de los requerimientos para acceder a un servicio, o un hogar con mayor riqueza puede costear las tarifas con menor dificultad. Nuestro primer objetivo es determinar si los grupos indígenas se encuentran o no en las mismas capacidades de enfrentar estos costos, incluso luego de tomar en consideración las diferencias en las características sociodemográficas entre los hogares indígenas y no indígenas.

Una vez que un hogar ha logrado iniciar un trámite en una institución pública, interactúa con los funcionarios que trabajan en esta entidad para completar exitosamente su trámite. En esta etapa, los funcionarios tienen cierta capacidad de afectar la velocidad de atención y el nivel de éxito del trámite realizado. Este poder sobre el éxito del trámite genera el contexto para que se desarrollen episodios de coimas o sobornos. En la medida en que los usuarios consideren que el ofrecer sobornos pueda acelerar su trámite, tendrán incentivos para ofrecerlos. Asimismo, los funcionarios pueden poner trabas burocráticas si consideran que estas aumentarán los episodios de coimas y los pagos ofrecidos por los usuarios.

Bajo estas circunstancias, identificamos dos posibles fuentes de tratos diferenciados entre los individuos. En primer lugar, el monto de coima que los hogares deben pagar para terminar satisfactoriamente sus trámites está determinado en gran medida por la discrecionalidad del funcionario corrupto. Si estos funcionarios aplican políticas discriminadoras contra los grupos indígenas, estos terminarán destinando una mayor proporción de sus ingresos al pago de sobornos. En segundo lugar, políticas discriminatorias por parte de los funcionarios públicos pueden reducir las probabilidades de finalización exitosa de los trámites por parte de los grupos indígenas.

4. METODOLOGÍA Y BASES DE DATOS EMPLEADAS

En el presente estudio se utilizaron dos fuentes de información. En primer lugar, la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), en especial el módulo de “Gobernabilidad, democracia y transparencia” de la misma. En este módulo, entre los años 2004 y 2006, se incluyeron preguntas referentes a la percepción de los hogares sobre diversas instituciones públicas, así como sobre sus experiencias en el acceso a distintos servicios públicos.

En particular, y en lo que respecta a esta investigación, la Enaho recogió información sobre el acceso a los servicios públicos, la conclusión del uso del servicio, así como información relacionada con el empleo de coimas o sobornos en las instituciones públicas. Son 22 instituciones sobre las que se recogió información, entre las que se encuentran instituciones de los tres poderes del Estado, así como de los distintos niveles de gobierno.

El presente estudio utiliza la información sobre la percepción del nivel de corrupción y de la burocracia en las instituciones públicas, y sobre el nivel de honestidad de sus empleados. Esta encuesta abarca el estudio de 61 instituciones públicas; aunque se emplea solo la información de aquellas instituciones que se encuentran también en la Enaho. Si bien es cierto que la información que se utiliza de esta base data de algunos años atrás, lamentablemente no se dispone de información más reciente que permita analizar este fenómeno de la misma manera.

En segundo lugar, se utilizó una encuesta sobre funcionarios y servidores públicos realizada por Apoyo Opinión y Mercado para el Banco Mundial en el año 2001. En esta se recoge información sobre las características de los empleados públicos, la percepción sobre el manejo administrativo y el desempeño de la institución a la que pertenecen, así como información relacionada con los valores éticos de los mismos.

De esta forma, la presente investigación cuenta con información de las características de la demanda, los individuos, a partir de la Enaho; y de la oferta, las instituciones, a partir de la encuesta de Apoyo Opinión y Mercado. Con estas bases de datos, se logró construir un pool de datos con alrededor de 13.000 hogares que reportan información para más de 141.000 servicios4.

El principal objetivo de esta investigación es determinar las diferencias existentes entre los individuos indígenas y no indígenas en su acceso a servicios públicos, tasa de conclusión exitosa de trámites y pago de sobornos. Como se mencionó en la sección anterior, se asume que las familias deciden primero si utilizan o no cada servicio. Esta decisión dependerá de distintas variables relacionadas con su situación socioeconómica y necesidad percibida (nivel de ingresos, educación de los miembros del hogar, etc.), así como variables de su entorno (residencia en lugar urbano o rural, región natural de residencia, entre otras), que aproximan la disponibilidad de oferta, y variables propias de la institución que provee el servicio (como la percepción sobre la calidad del servicio, así como de la honestidad de los servidores públicos que laboran en ella).

De manera más formal, planteamos que la utilidad que obtiene un hogar i por el uso de un servicio público j depende tanto de los beneficios de usarlo como de los costos que debe enfrentar para acceder a él, así como de las características de los hogares que pueden ayudarlos a enfrentar estos costos:

Mientras que los beneficios que los servicios le reportan a cada hogar pueden ser considerados como altamente subjetivos y propios de cada hogar, existen factores objetivos y observables que determinan los costos de uso. Entre estos están el lugar de residencia (que determina los costos de transporte), así como el nivel esperado de burocracia y corrupción en la institución. Finalmente, las características propias del individuo que determinan cómo enfrenta estos costos incluyen su nivel de riqueza y educación, el sexo del jefe de hogar (se ha encontrado que las mujeres suelen ser más pacientes y más adversas a los episodios de corrupción), así como la pertenencia a algún grupo étnico. De esta manera, la última ecuación puede representarse de la siguiente manera:

Donde “Indígena” es una variable que combina la información de autopercepción étnica del hogar con la lengua materna del individuo. Específicamente, esta variable es la suma de dos variables dicotómicas. La primera toma el valor de 1 si la persona se percibe como perteneciente a un grupo étnico diferente de “blanco” o “mestizo”, y 0 de otro modo. La segunda variable toma el valor de 1 si la persona tiene como lengua materna cualquiera diferente del español (u otra extranjera), y 0 de otro modo. Como resultado, la variable “Indígena” comprende valores de 0 (cuando la persona no se percibe como indígena y tiene lengua materna al castellano), 1 (cuando se percibe como indígena o tiene lengua materna diferente al castellano, pero no ambas a la vez) y 2 (cuando se percibe como indígena y no tiene como lengua materna al castellano). La idea detrás de esta combinación es que las personas pueden ser identificadas como una minoría étnica tanto por sus rasgos físicos como por su forma de hablar.

“Gasto” representa el nivel de gasto per cápita del hogar, “Educación” muestra el nivel educativo del jefe del hogar, “E[Coima]” es el pago esperado por conceptos de coima para poder obtener el servicio j, “E[Burocracia]” es el nivel de burocracia que se espera encontrar para culminar el servicio j, “Otros” recoge otras variables relacionadas con el hogar y el tipo de servicio (como el nivel de ruralidad del lugar de residencia) y “ε” representa un término de error aleatorio del hogar i en el servicio j. Afortunadamente, es posible obtener información sobre el nivel de corrupción y burocracia esperados según tipos de instituciones públicas y ámbitos geográficos a través de las encuestas a funcionarios.

Como este nivel de utilidad no es observable, se decide modelar la probabilidad de uso del servicio asumiendo que  y siguiendo una especificación probabilística.

La hipótesis de trabajo descansa sobre el coeficiente β1: si este coeficiente resulta negativo y significativo, significaría que los hogares de mayores características indígenas presentan menores niveles de acceso que sus contrapartes no indígenas. Esto sería evidencia de que la política de atención y ubicación de las entidades prestadoras de servicios es
perjudicial para los ciudadanos indígenas.

Para determinar si los pobladores indígenas se ven forzados a pagar montos de coima más altos en relación con sus ingresos, se plantea la siguiente ecuación:

Donde “coima” representa el valor del pago por coimas como porcentaje del gasto del hogar5, “indígena” es la misma variable descrita en la ecuación anterior, “gasto” equivale al nivel de consumo per cápita del hogar, “caract JH” representa un conjunto de características adicionales del jefe de hogar (como edad, sexo, etc.), “honestidad” representa un índice de honestidad de los empleados del servicio j y “burocracia” es el nivel de percepción de burocracia de la institución que brinda el servicio (estas últimas respuestas obtenidas de la encuesta a funcionarios).

Sin embargo, la información de pago de coimas solo se encuentra disponible para aquellos individuos que efectivamente llegaron a utilizar el servicio, por lo que si se estima directamente esta ecuación, los coeficientes presentarían sesgo de selección. Para enfrentar este problema, seguimos la metodología en dos etapas propuesta por Heckman (1979). De esta manera, utilizamos una ecuación de selección como primera etapa, de la cual recuperamos la inversa del ratio de Mills como insumo para la estimación de la ecuación de coima. De hecho, la ecuación de selección resulta ser precisamente la ecuación de uso del servicio que se describió anteriormente.

Luego de este cambio en la especificación, la ecuación por estimar se puede expresar de la siguiente manera:

En este caso, nuestra atención recae sobre el signo del coeficiente γ1. Si este coeficiente resulta positivo, implicará que hogares con mayores rasgos indígenas emplean proporciones cada vez más grandes de sus gastos en el pago de coimas. Esto sugeriría un comportamiento discriminatorio por parte de los funcionarios corruptos en contra de los ciudadanos con rasgos indígenas.

Finalmente, deseamos conocer si la tasa de conclusión exitosa de los trámites es homogénea o no entre hogares indígenas y no indígenas. Para esto, se puede plantear que los hogares realizan cierto nivel de esfuerzo que determina el nivel de avance del trámite iniciado, pero que el resultado final de éxito o fracaso es un proceso aleatorio que depende además de las trabas burocráticas presentes en la institución pública. De esta manera, se puede plantear lo siguiente:

Luego, como este “avance” no es observable, podemos trabajar sabiendo que  con un modelo probabilístico. Sin embargo, aquí encontramos el mismo problema de sesgo de selección que en el caso anterior. Teniendo en cuenta que el modelo por estimar no es continuo, utilizamos el método desarrollado por Van de Ven y Van Praag (1981) para modelos probit con sesgo de selección. Estos autores utilizan un método de máxima verosimilitud que recoge el mismo enfoque que la metodología de Heckman, pero para una estructura de estimación probabilística. La primera etapa de estimación será la ecuación de uso del servicio, de la misma manera que en el modelo anterior.

Con el objetivo de medir mejor los distintos impactos de los fenómenos estudiados entre distintas entidades del Estado, la metodología descrita se aplica, además de para la muestra conjunta, por separado a cada uno de los siguientes grupos de instituciones públicas: policía nacional, municipalidades, ministerios, sistema judicial, servicios básicos, servicios de salud, aduanas y centros de educación públicos.

5. ESTADÍSTICAS BÁSICAS DE RAZA, CORRUPCIÓN Y ACCESO A SERVICIOS PÚBLICOS

Para analizar el estado de la provisión de servicios públicos, primero debemos hacer una rápida revisión de las estadísticas básicas de uso de los servicios públicos, así como de la extensión de episodios de coima y el nivel burocrático de las instituciones. El cuadro 1 presenta estos indicadores básicos según las principales instituciones prestadoras de servicios públicos.

En la primera columna, podemos observar que los servicios más utilizados por los hogares peruanos fueron aquellos que cubren las necesidades de educación (58%) y salud (58%), y en menor medida los servicios básicos (51%). Los gobiernos municipales también son usados con una frecuencia relativamente alta (29%). El resto de servicios son usados por un porcentaje mucho más reducido de la población, que varía desde 1% para los servicios de aduanas y migraciones, hasta 5% para la policía y los ministerios.

Al margen del nivel de uso, la segunda columna nos muestra la incidencia de episodios de coima entre los hogares que utilizan estos servicios. Resalta el caso de la policía con una incidencia del 30%, muy por encima del resto de servicios. Otro servicio con una incidencia relativamente alta es el sistema judicial (8%). En el resto de servicios no se reporta una proporción importante de episodios de coima; incluso en los tres servicios que presentan la tasa de uso más alta, los episodios de coima son menores de 1%.

La tercera columna del cuadro nos muestra el número promedio de veces que los hogares debieron regresar para culminar un trámite en cada dependencia pública. En este caso, resaltan los servicios básicos (10,3 visitas para culminar un trámite) y el sistema judicial (6,6). En el resto de entidades, el número promedio de visitas va desde 2,6 para los servicios educativos hasta 5 para las aduanas y migraciones.

Finalmente, la cuarta columna nos muestra la proporción de casos en los que los trámites llegaron a culminarse. En este caso, si bien el promedio es relativamente alto (93%), el caso del Poder Judicial es dramático, pues solo se culmina el 56% de los trámites. Los ministerios y la policía muestran también tasas relativamente más bajas que el resto con 84% y 86%, respectivamente.

Si bien el cuadro 1 nos da una idea general de la situación promedio en los distintos servicios públicos, nuestro principal interés es encontrar posibles diferencias entre los distintos grupos étnicos. Teniendo en cuenta que las diferencias raciales se pueden mostrar tanto físicamente, a través del color de piel, como en la manera de hablar, se consideró pertinente realizar dos comparaciones. La primera se realiza según la autopercepción étnica del hogar (el gráfico 1 muestra la distribución de la población de acuerdo a esta variable), la cual se espera que recoja en mayor medida las diferencias físicas de los encuestados6. La segunda comparación se realiza según la lengua materna del individuo (el gráfico 2 muestra la distribución de la población de acuerdo a esta variable), distinguiendo a aquellos de habla castellana del resto de lenguas indígenas7.

El cuadro 2 resume las diferencias en las tasas de acceso a los servicios públicos según esos dos criterios que capturan diferencias étnicas. Estas comparaciones nos permiten observar que, salvo por los servicios de educación y salud públicos, los hogares indígenas logran tasas de acceso menores que las de sus contrapartes no indígenas en todos los casos y según ambas definiciones. Definitivamente, el caso más saltante es el de los servicios básicos, donde las diferencias alcanzan 14 puntos porcentuales en el caso de las diferencias étnicas y 21 puntos porcentuales para las diferencias en lengua materna. Como se acaba de mencionar, en el caso de los servicios de salud y educación, los hogares indígenas logran tasas de acceso superiores a las del resto de hogares. Sin embargo, esto no necesariamente es una ventaja para los grupos indígenas, pues este mayor acceso a los servicios públicos de salud y educación puede estar escondiendo un acceso significativamente menor a los servicios privados en estos sectores que normalmente suelen ser de mejor calidad.

El cuadro 3 realiza la comparación entre los grupos indígenas y no indígenas para la tasa de incidencia de episodios de coima. En este caso, solo se encuentran diferencias de una magnitud importante en la policía y los servicios de aduanas y migraciones. En ambos casos, estas diferencias van en contra de los grupos indígenas, con una incidencia de coimas entre 4 y 7 puntos porcentuales más alta en el caso de la policía y de 6,4 puntos porcentuales en el caso de aduanas y migraciones.

En el resto de servicios, las diferencias entre ambos grupos son menores de 1 punto porcentual, por lo que difícilmente son muestra de algún tipo de trato diferenciado.

Al margen de las diferencias en la incidencia de episodios de coima, nos preocupa determinar si los grupos indígenas se ven obligados a pagar proporciones mayores de sus ingresos en sobornos para poder culminar sus trámites. En el cuadro 4, se busca arrojar algunas luces sobre este fenómeno, pues contiene el ratio entre el pago total de coimas del hogar en cada institución y el gasto per cápita mensual del hogar entre aquellos hogares que efectuaron algún pago de sobornos.

En este caso, se observa un mayor grado de heterogeneidad en los resultados, incluso entre las dos definiciones de grupos indígenas. Se encuentran diferencias consistentes entre ambas definiciones, en perjuicio de los grupos indígenas, en la policía, el sistema judicial, los servicios básicos y los servicios de salud. Sin embargo, las diferencias en magnitudes son muy grandes como para realizar afirmaciones concluyentes.

La base de datos también permite identificar la proporción de usuarios que denunciaron estos episodios de coima. De acuerdo a esta fuente, no se encontraron diferencias significativas en la tasa de denuncias entre grupos indígenas y no indígenas (8,6% de usuarios con lengua materna indígena frente a 8,3% entre los hispanohablantes)8. Sin embargo, los motivos por los cuales no se procedió a la denuncia difieren por raza. En el cuadro 5, se observa que mientras que en los pobladores de origen indígena el temor a represalias representa la principal causa de la no denuncia (39,8% de los casos), en el resto de la población las causas se encuentran más homogéneamente distribuidas entre miedo a represalias, indiferencia de las autoridades y falta de tiempo.

Por último, en el cuadro 6 se pueden observar las tasas de conclusión de trámites en los distintos servicios públicos y grupos étnicos. Aquí sí se encuentran resultados bastante homogéneos a través de las definiciones de grupos indígenas así como de los distintos servicios públicos: en todos los casos, salvo aduanas y migraciones, bajo la definición de categoría étnica, se encuentra que los hogares indígenas alcanzan niveles de culminación consistentemente menores que los del resto de hogares. Las diferencias más grandes se dan en los ministerios (entre 5 y 9 puntos porcentuales de diferencia) y en los servicios básicos (entre 2,5 y 4,5 puntos porcentuales).

Si bien los resultados mostrados hasta ahora señalan cierta evidencia de trato perjudicial contra los grupos indígenas, al menos a nivel de uso y conclusión de trámites, no es posible concluir con razonable certeza que las diferencias se deban exclusivamente a su condición de indígenas. El cuadro 7 muestra que los grupos indígenas tienen niveles de ingresos y educación marcadamente menores que los del resto de hogares, además de vivir en mayor proporción en zonas rurales, donde la llegada de servicios públicos es más escasa. La siguiente sección intenta determinar si las diferencias encontradas en los indicadores analizados pueden ser atribuidas a la condición indígena de los hogares o si simplemente se deben a los factores estructurales de pobreza en que se encuentran muchos hogares de ascendencia indígena en el Perú.

6. ANÁLISIS ESTADÍSTICO

Como se mencionó en la sección anterior, se busca determinar si las diferencias encontradas entre los grupos indígenas y no indígenas se deben exclusivamente a su situación de indígena o si son atribuibles a las otras características que poseen estos hogares (como bajos ingresos o escaso nivel educativo). Para esto, realizamos un análisis de regresión multivariada según lo explicado en la sección 4.

El cuadro 8 resume los resultados de las tres etapas de estimación para el conjunto de servicios (excluyendo al servicio educativo por su característica de bien inferior con respecto a la educación privada). La primera columna de este cuadro muestra el efecto que cada una de las variables mencionadas tiene sobre la probabilidad de usar un servicio público. El primer resultado importante es que no se encuentra ningún castigo para la población indígena en el uso de los servicios. Por el contrario, se encuentra cierta ventaja de este grupo sobre el resto de la población.

¿Cómo es este resultado reconciliable con los cuadros de la sección anterior, que mostraban a los sectores indígenas con menores tasas de acceso a los servicios? Pues lo que encontramos es que existe un efecto positivo fuerte del nivel de gasto del hogar, así como del logro educativo sobre el uso de los servicios. Estos resultados sugieren que los
grupos indígenas alcanzan tasas de uso de los servicios menores que el resto de la población no porque sean discriminados por su condición de indígenas, sino porque arrastran una serie de desventajas que los limitan en su capacidad de acceso.

Para comprobar esta hipótesis, se reestimó esta ecuación pero sin controlar por el efecto de los ingresos o la educación. Estos resultados se muestran en la primera columna del cuadro 9. Los resultados parecen confirmar lo expuesto anteriormente. Cuando no tomamos en cuenta las diferencias en ingresos o educación, la población indígena parece estar castigada con respecto al resto (coeficiente negativo asociado a la variable Indígena).

Los resultados de estos cuadros pueden interpretarse de la siguiente manera: cuando no tomamos en cuenta las diferencias en ingresos o educación, las características indígenas9 reducen la probabilidad de acceder a un servicio en 0,43 puntos porcentuales (o, equivalentemente, reducen la tasa de acceso en 1,8%). Sin embargo, si controlamos por estas diferencias, las características indígenas parecen ser una ventaja, al superar la tasa de acceso del resto de hogares en 0,6 puntos porcentuales (o, equivalentemente, tener una característica indígena aumenta la tasa de acceso en 2,7%).

Esta ventaja que otorgan las características indígenas muestra que, comparados con otros hogares del mismo nivel educativo y de ingresos, los indígenas logran acceder en mayor proporción a los servicios públicos. Los motivos que explican esta situación son difíciles de identificar, pero posiblemente se atribuyan a una combinación de un mayor esfuerzo por parte de los grupos indígenas para utilizar los servicios públicos y a algún conjunto de esfuerzos por parte del Estado para acercarse o facilitar el acceso a estos grupos indígenas en particular.

Como consecuencia de estos resultados, consideramos que, con respecto al acceso a los servicios públicos, no existe discriminación en contra de los grupos indígenas, sino que sus reducidos niveles de ingresos y educación se traducen en un problema de exclusión.

La segunda columna del cuadro 8 muestra los resultados de la regresión que explica la proporción del gasto per cápita de los hogares destinada a pagos de coima. Los resultados no encuentran diferencias significativas entre el monto exigido a los grupos indígenas y no indígenas. La misma falta de evidencia significativa se encuentra en el cuadro 9 cuando no se controla por ingresos o educación. En realidad, son pocas las variables que son significativas en esta etapa: solo tienen efectos importantes el nivel de gasto de los hogares y la tasa de conclusión exitosa de los servicios. Ambos resultados van en la misma línea de lo encontrado por Yamada y Montero (2011), donde se muestra que a mayores niveles de ingresos, los hogares destinan menores recursos al pago de coimas, lo que se interpreta como un castigo para los hogares de menores ingresos.

La última columna de los cuadros 8 y 9 muestra el impacto de las distintas variables sobre la tasa de conclusión exitosa de los trámites. Ambos cuadros muestran que los hogares con características indígenas muestran tasas de conclusión significativamente menores que aquellos hogares sin características indígenas. Los resultados del cuadro 8 señalan que si un hogar tuviera una característica indígena, este tendría una probabilidad 1,7 puntos porcentuales menor que si no tuviera estas características indígenas (o, equivalentemente, la tasa de éxito se reduce en 1,8% por poseer alguna característica indígena).

Los valores que se muestran entre los cuadros 10 y 14 corresponden a la desagregación de los resultados mostrados en los dos cuadros anteriores según la institución en la que se realizó el trámite. En el cuadro 10, se observan los efectos de las distintas variables sobre la probabilidad de uso de los 8 servicios analizados, sin considerar las diferencias en cuanto a ingresos o niveles de educación.

Los resultados nos muestran que en todos los servicios, salvo los relacionados con salud y educación, los hogares con rasgos indígenas se encuentran en peores condiciones para acceder a los servicios públicos que el resto de hogares. Si bien es cierto que en los servicios de salud y educación encontramos una ventaja en el acceso por parte de los hogares con características indígenas, este es un flaco consuelo, pues, a diferencia del resto de servicios, en salud y educación existen sustitutos privados que además son de mejor calidad promedio que los públicos.

Sin embargo, igual que en el caso agregado, encontramos en el cuadro 11 que, al incluir los controles por niveles de gasto y educación, los hogares con rasgos indígenas se encuentran beneficiados en el acceso a la mayoría de servicios. Lamentablemente, aun luego de incluir estos controles, se encuentran menores probabilidades de acceso en los ministerios (probabilidad menor en 0,26 puntos porcentuales) y en los servicios básicos (probabilidad reducida en 2,16 puntos porcentuales). En estos dos servicios, se encuentra evidencia que se ajusta más a la hipótesis de discriminación en estos servicios públicos que a simplemente exclusión como consecuencia de menores capacidades educativas y de gasto de los hogares indígenas.

Los cuadros 12 y 13 muestran los resultados de las regresiones del monto de coima pagado según instituciones. En ambos cuadros, se encuentran efectos significativos únicamente en el caso de los servicios básicos, donde se estima un castigo para los hogares con características indígenas equivalente a un incremento de aproximadamente 43%. En el resto de servicios, no se encuentra evidencia de ventajas o desventajas de la población indígena frente al resto.

Los cuadros 14 y 15 muestran los efectos que tienen las variables analizadas sobre la probabilidad de culminar exitosamente los trámites. En este caso, se encuentra que en 5 de los 8 servicios analizados se pueden encontrar castigos para la población con rasgos indígenas. Estos servicios en los que los hogares indígenas tienen menores probabilidades de culminar exitosamente sus trámites son los gobiernos regionales, los ministerios, los servicios educativos, los servicios básicos y los servicios de salud. Estos efectos son significativos incluso luego de tomar en cuenta las diferencias en los niveles educativos y de gasto de los hogares. Por el contrario, no se encuentra ningún tipo de efecto significativo de las características indígenas en la policía, el Poder Judicial y en los servicios de aduanas y migraciones.

Encontrar estos efectos negativos, incluso luego de controlar por las diferencias en gasto y educación, es señal de que alguna política o comportamiento discriminatorio se estaría desarrollando en estas instituciones que no permite a los indígenas desarrollarse en las mismas condiciones que el resto de la población.

Es particularmente grave que este fenómeno se encuentre precisamente en los tres servicios que presentaron mayores tasas de uso en la sección descriptiva: los servicios educativos, básicos y de salud. Sobre todo, si se toma en cuenta que los servicios de salud y educación son esenciales en el combate a la pobreza.

7. CONCLUSIONES

A lo largo de la investigación, se ha encontrado que los hogares con características indígenas, ya sea de autopercepción étnica o lengua materna, se encuentran en desventaja en cuanto a su acceso a servicios públicos y la tasa de conclusión exitosa de trámites. En el caso del acceso a servicios públicos, la desventaja parece deberse a otras características asociadas a las familias indígenas. De manera más precisa, las familias indígenas presentan menores niveles educativos y capacidad de gasto más baja. Como consecuencia de estas desventajas, logran acceder en menor medida a los servicios públicos que el resto de la población. Debido a esto, se puede concluir que los hogares indígenas sufren fundamentalmente un problema de exclusión en los servicios públicos. No hemos encontrado un problema de discriminación propiamente dicho.

Por el contrario, en el caso de la tasa de conclusión de trámites, sí se observa que la población indígena se encuentra en desventaja, incluso cuando se compara con otros hogares del mismo nivel de ingreso y educación. Esta evidencia sugiere que, dentro de las instituciones públicas, las familias indígenas sí se encuentran discriminadas. Es importante realizar mayores esfuerzos para determinar la naturaleza de esta discriminación. Una hipótesis es que los funcionarios que trabajan en las instituciones públicas tratan de manera discriminatoria a los usuarios. Este mal trato o pobre atención puede llevar a los usuarios a no sentirse cómodos con el servicio y abandonar el trámite antes de concluirlo.

Alternativamente, es posible que el diseño de la atención pública no sea el adecuado para tratar con los hogares indígenas. Esto puede ser especialmente relevante para el caso de los ciudadanos con lengua materna diferente al castellano. Si estos individuos no pueden encontrar instrucciones claras para realizar sus trámites en su lengua nativa,  entonces les será más difícil concluir exitosamente sus diligencias.

Por último, no se encontró evidencia de efectos desproporcionados de la corrupción sobre la población indígena en particular. Los montos de corrupción parecen ser determinados por los funcionarios corruptos como una tarifa fija, que grava de manera relativamente más fuerte a los ciudadanos pobres, pero que no discrimina según las características étnicas del usuario.

El análisis por instituciones sugiere que los problemas de exclusión y discriminación se presentan de manera diferente en los distintos servicios públicos. Resalta por el lado negativo el caso de los servicios básicos. Como se puede ver en el cuadro 16, este servicio es el único en el que se encuentra evidencia significativa de mayores niveles de coima a los ciudadanos indígenas. Adicionalmente, también discrimina en el acceso (situación que solo se observa adicionalmente en el caso de los ministerios) y la tasa de conclusión. Es curioso que los servicios básicos (telefonía, agua potable y energía eléctrica) sea el único grupo de servicios en los que parte de los proveedores son privados. Si bien esta evidencia no es concluyente, da señales de que los problemas de discriminación son más severos en el sector privado que en el público. Si bien es natural que las entidades del Estado tengan mayor preocupación por incorporar políticas que favorezcan a los grupos minoritarios, parece ser importante que se generen los incentivos necesarios para que el sector privado también incorpore este tipo de políticas.

Resulta importante resaltar también el caso de los ministerios, pues se encuentra evidencia de discriminación tanto en el uso como en la tasa de conclusión de los servicios. Por otro lado, parece ser que en los casos de la policía, el sistema judicial y aduanas y migraciones, una vez que se supera el problema de exclusión (es decir, una vez que los ciudadanos llegan a acceder al servicio), todos los hogares son tratados de manera similar, al margen de sus características étnicas.

Finalmente, en el caso de los servicios públicos de salud y educación, si bien se encuentra que los usuarios indígenas logran acceder a estos en mayor proporción que el resto (probablemente porque no logran acceder al sector privado), sí se encuentra evidencia de que alcanzan tasas de conclusión estadísticamente menores que el resto de la población.

Las recomendaciones que se desprenden del presente trabajo sugieren, en primer lugar, que el Estado debe hacer un esfuerzo para mejorar el alcance de los servicios que brinda para cubrir de manera más eficaz a la población de menores ingresos. Adicionalmente, urge que los procesos de atención sean más amigables para la población indígena, incluyendo la necesidad de contar con funcionarios públicos bilingües en las dependencias ubicadas dentro de regiones con predominancia indígena.

Esto no necesariamente es fácil de alcanzar, pero puede ser atendido por campañas de información, tanto para los que los funcionarios sepan cómo atender a ciudadanos con características y cultura diferente, como para que los ciudadanos indígenas sepan cuáles son sus derechos. Adicionalmente, la información necesaria para realizar los trámites debería estar disponible tanto en castellano como en quechua y aimara, sobre todo en las zonas donde la población con estas lenguas nativas se encuentra en mayor concentración.

Por otro lado, es necesario investigar más a fondo qué factores son específicamente los que limitan la capacidad de los ciudadanos indígenas para completar sus trámites. Para esto, puede ser importante estudiar los casos de la policía, el sistema judicial y las aduanas y migraciones, con el propósito de identificar qué prácticas son las que logran que los ciudadanos indígenas posean tasas de conclusión similares a las del resto de la población.

PIE DE PÁGINA

1 Agradecemos el apoyo financiero de la Fundación Ford y los comentarios y sugerencias de Hugo Ñopo y los participantes en el seminario “La discriminación en el Perú: entre el Estado y el mercado”, del 6 de octubre de 2011. Una versión preliminar de este trabajo fue difundida como Documento de Discusión 11/03 del CIUP. Todas las opiniones aquí vertidas son responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen ni a la Universidad del Pacífico ni a la Fundación Ford.

2 Los servicios públicos analizados son aquellos provistos por las siguientes instituciones: policía, gobiernos municipales, ministerios, sistema judicial, centros de estudios estatales, empresas proveedoras de agua, energía eléctrica y telecomunicaciones, centros de salud, y aduanas y migraciones.

3 Hunt y Laszlo (2005) utilizan una metodología muy similar, pero centran su investigación solo en la muestra para el Perú.

4 Se realizaron también estimaciones con una submuestra de tipo panel para probar la robustez de las estimaciones. Los resultados se encuentran en los anexos 7 y 8.

5 Se utiliza la proporción del gasto destinado a coimas y no el nivel, siguiendo la línea de trabajo de Engel para encontrar una elasticidad ingreso.

6 Las opciones que la encuesta permitía para esta pregunta se encuentran estrechamente relacionadas con los rasgos físicos. Las posibles categorías eran las siguientes: quechua, aimara, de la Amazonía, negro/ zambo/mulato, blanco o mestizo. Las últimas dos opciones se agruparon en la categoría Blanco/Mestizo y el resto de opciones, en la categoría Indígena. La opción negro/zambo/mulato representa solo 1% de la muestra, por lo que se la ha incluido dentro de la categoría Indígena.

7 Las lenguas indígenas agrupadas incluyen al quechua, al aimara y a otras lenguas nativas. Se excluyó del análisis a aquellos que tienen como lengua materna alguna lengua extranjera.

8 Esta similitud en la tasa de denuncia puede ser evidencia de que la propensión a reportar los episodios de coima dentro de la encuesta no difieren por raza. Agradecemos a Hugo Ñopo por motivar esta exploración adicional en los datos.

9 Vale la pena recordar que las características indígenas pueden ser tener lengua materna diferente al castellano o considerarse de una etnia diferente a blanco o mestizo. Si un hogar posee las dos características, entonces el efecto se duplica.

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ANEXOS